案情回放

某采购人委托代理机构通过公开招标方式采购学生体质健康测试系统设备，招标文件针对采购标的智能化云端平台，规定投标人需自带设备进行平台部分功能的现场演示，演示时间不超过10分钟，并在该内容前加★号设置为实质性评审因素。经评审并经采购人确认，代理机构发布结果公告，公告显示A公司中标。相关供应商B公司在法定期限内提出质疑，质疑事项为A公司累计演示时间超过10分钟，不符合招标文件要求，应认定为投标无效。采购人及代理机构向B公司作出质疑答复，认定A公司未在规定时间完整响应演示功能要求，不符合招标文件实质性要求，其投标无效，并发布结果更正公告，载明：“质疑答复导致中标结果发生变化，因本项目合格供应商不足法定数量，按废标处理。原中标结果作废。”针对上述结果更正公告内容，A公司在法定期限内提出质疑，质疑事项为“演示时间”不属于招标文件规定的“加★号技术指标”等内容，代理机构和本次采购项目评标委员会无权超出招标文件所规定的“评标标准”范畴进行评审或答复质疑。采购人及代理机构向A公司作出质疑答复，认为招标文件已明确对演示要求做出相关规定，该项演示要求为带“★”号条款，对所有投标人具有同等的效力，因此认定A公司投标无效未违反政府采购的相关规定。A公司因对质疑答复不满，向财政部门提起投诉。

本案中，采购人、代理机构和A公司的矛盾焦点主要在这几个方面：何为“实质性要求”？“演示时间”的长短能否作为招标文件中的实质性技术指标？能否以A公司现场演示时间超过十分钟为由认定投标无效？

问题分析

1.何为“实质性要求”？

实质性要求是指在采购文件中规定的以醒目方式标识的不允许偏离的要求。鉴于实质性要求对供应商投标有效与否的判定起到决定性作用，正确理解、设置实质性要求是政府采购活动的重要内容。

当前政府采购法及其实施条例对“实质性要求”具体内容并未有明确界定，根据《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号）第十一条第二款、第十九条第二款，以及《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号）第二十条、第三十条规定，对于非招标采购方式中实质性内容的界定相对明确，在采购需求中的技术、服务要求以及合同草案条款，包括采购标的、规格型号、采购金额、采购数量、技术和服务要求等，均属于实质性要求。然而，对于招标采购方式的项目，《政府采购货物和服务招投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称87号令）并未有直接的规定。那么何种要求能够设定为实质性要求？

根据政府采购法第四十三条第一款、第四十六条及《关于印发〈政府采购需求管理办法〉的通知》（财库〔2021〕22号）第二十三条的规定，采购人采购需求的实现最终体现于政府采购合同的签订。根据87号令第七十二条“政府采购合同应当包括采购人与中标人的名称和住所、标的、数量、质量、价款或者报酬、履行期限及地点和方式、验收要求、违约责任、解决争议的方法等内容。”及《中华人民共和国民法典》第四百八十八条“有关合同标的、数量、质量、价款或者报酬、履行期限、履行地点和方式、违约责任和解决争议方法等的变更，是对要约内容的实质性变更”的规定，在政府采购合同中的实质性条款，即采购标的、数量、质量、价款或者报酬、项目期限、项目地点和方式等必须达到采购人所采购标的的必备要素，以及与采购标的直接相关的具体化指标能够作为实质性要求，否则就难以完全满足采购人的采购需求。

2.“演示时间”的长短能否作为招标文件的实质性技术指标？

如前所述，“演示时间”的设定是为了展示采购标的的特定功能，并非与采购标的直接相关的具体化指标，且“演示时间”的长短不属于政府采购合同所需具备的条款，与投标人所提供货物服务的质量、采购需求和与实现项目目标不相关，不应作为采购文件中规定的实质性技术指标。

3.能否以A公司现场演示时间超过十分钟为由认定投标无效？

根据87号令第五十五条第二款“评审因素的设定应当与投标人所提供货物服务的质量相关，包括投标报价、技术或者服务水平、履约能力、售后服务等”及《政府采购需求管理办法》第二十一条第一款“采用综合性评审方法的，评审因素应当按照采购需求和与实现项目目标相关的其他因素确定”的规定，上述采购项目采用综合评分法，评审因素的设定应当与投标人所提供货物服务的质量相关，应当按照采购需求和与实现项目目标相关的其他因素确定。“演示时间不超过10分钟”不属于政府采购合同所需具备的条款，且与投标人所提供货物服务的质量、采购需求和与实现项目目标不相关，招标文件将“演示时间不超过10分钟”设定为实质性评审因素，违反前述87号令第五十五条第二款的规定，因此，不应以该违法评审因素作为认定投标无效的依据。

综上所述，财政部门经审查后，认定投诉事项成立，废标行为无效，同时责令采购人、采购代理机构就招标文件存在的违法问题限期改正。

因实质性条款直接关系投标人投标效力问题，与供应商利益关系密切，在实践中，采购人、代理机构在设置采购文件时，应当切实围绕采购需求，充分考虑采购标的必须达到的必备要素以及与采购标的直接相关的具体化指标，谨慎设置实质性要求，切莫因设置不当违反相关法律规定而引发争议。